所谓“乡里制度”，简言之，就是由“乡”“里”构成的乡村控制制度，是王朝国家立足于统治的需要而建立的、县级政权以下的、直接或间接地控制乡村民户与地域，以最大程度地获取人力与物力资源，建立并维护乡村社会秩序的控制制度。这一界定包括如下三方面内涵：
（1）乡里制度是王朝国家为主导建立的、自上而下地控制乡村资源的、社会与文化的制度，其目标在于控制民众的人身与物质财富、建立并保持王朝国家的统治秩序。在这个意义上，乡里制度乃是王朝国家诸种统治制度的组成部分。因此，无论乡里制度采用怎样的方式，是官府设官置吏，采用层级制的行政管理方式（所谓“乡官制”），还是征发或召募职役、各任以职事，即主要采用征役以任事的管理方式（所谓“职役制”），它都是国家基层控制制度的一部分，是王朝国家（“官”）的制度，而不是民间社会（“民”）的制度。因此，以各种乡村社会的力量（包括不同类型的乡村豪强、乡绅以及“边缘群体力量”）为主导的乡村社会的“自治”制度（包括血缘的、地缘的、业缘的以及以信仰或仪式相联系的诸种社会组织及其制度性安排）不包括在内。
研究中国乡村的学者，往往立足于不同的学科（主要是人类学、社会学、政治学及历史学）背景，在不同的学术体系与语境中，使用乡村制度、乡村控制制度、乡里制度等概念，而一般未予以清晰的界定。所以，这里需要对这三个概念略作辨析。
一般说来，乡村制度（或农村制度）乃是相对于城市制度而言的，是指在乡村（农村）区域建立并运行的诸种制度，包括乡村（农村）的经济制度（包括土地制度、赋税制度等）、社会制度（包括社会组织、社会控制特别是行政管理与治安制度）、教育与文化制度（包括社会伦理与礼仪制度、教育文化体制）等。乡村制度的研究者主要立足于城市社会与乡村社会的二元分划，将城市及其制度性安排作为乡村、乡村制度的参照系，展开对于乡村及其制度的探讨。因此，研究者虽然也把国家（其不同层级的统治中心，主要在城市里）在乡村地区建立并实行的诸种制度包括在乡村制度中，但往往更倾向于强调对乡村、乡村制度与乡村社会“特性”的“发掘”与揭示，所以特别着意于乡村“自生的”或“内在的”、具有“自治性”的诸种制度，如村庄组织、宗族组织等。这种研究的出发点，一般是将帝制时代的中国界定为农业国家，认为乡村经济、社会与文化乃是传统中国经济、社会与文化体系的主体，故而研究乡村制度乃是深入探究中国经济、社会与文化制度的入手点。
乡村控制制度研究的出发点则是国家政权（在中国古代史的背景下，则主要是王朝国家）及其在乡村的代理人，是站在国家、政府以及乡村权力的掌握者的立场上，探究国家权力和权力集团通过怎样的制度性安排，控制乡村地区与乡村民众，建立并维护乡村社会的秩序。因此，乡村控制制度，既包括国家权力控制乡村民众与乡村地区的各种制度性安排，如乡村行政管理组织、治安监控体系、赋役征发系统、文化与思想控制体系以及救荒等社会救济系统等；也包括乡村权力的掌握者，如何通过国家“授予”或“委托”的权力，并利用其自身的经济社会地位及其拥有或掌握的武力、财力与文化权力，在诸种形式的“乡村自治制度”及其传统的基础上，构建并维护乡村社会及其秩序。萧公权先生正是在这个意义上讨论19世纪中华帝国对于乡村的控制的。在其名著《中国乡村—论19世纪的帝国控制》第二编“乡村控制”中，萧先生用“治安监控：保甲体系”“乡村税收：里甲体系”“饥荒控制：社仓及其他粮仓”“思想控制：乡约及其他制度”等四章的篇幅，主要讨论王朝国家的乡村控制制度；而在第三编“控制的效果”中，则着意分析村庄领袖、宗族等乡村组织在乡村秩序的建立与维护中的作用。
乡里制度或乡里控制制度则是乡村控制制度的组成部分，它主要指以赋役征发和治安监控为目的的乡村行政管理制度，是国家权力通过不同的行政方式，控制、管理乡村民众与乡村地区的制度性安排。征发赋役和监控治安虽然都是乡里制度的主要功能，但二者的制度性规定（如赋役的种类、税则，邻保连坐的法律规定等）并不包括在乡村行政管理制度之内。同样，户籍制度虽然在很多时候表现为乡里制度的前提，甚至包含在乡里制度之内，但户籍制度本质上是一种人身控制制度，而乡里制度却属于行政管理制度。实际上，历史学者更倾向于以特定时段具体的乡村基层管理组织的名称，指称特定时段乡村行政管理的制度性安排，如秦汉乡里制、北魏三长制、隋唐乡里制、宋代都保（图）制、金元社制或村社制、明清里甲制与保甲制等，只是在综论历代王朝的乡村行政管理制度时，才概括性地将之总称为“乡里制度”。本书正是在这个意义上使用“乡里制度”这一概念的。
（2）乡里制度由乡、里、邻等县级政权以下、不同层级的地域性管理单元组成。其中，乡包括若干村落，是县以下、里以上的地域性行政管理单元，或户口赋役籍帐汇总的单元，或人文地理单位；里以村落和居住地域为基础，是基本的基层行政管理和赋役征发单元；邻以五家互保连坐为原则，是最基层的治安监控单元。
在王朝国家理想的设计中，比邻而居的五家民户“出入相友，守望相助，疾病相救”，又相互伺察，互相监督，荣辱与共，赏罚相延及，故上级管理者于各户之出入、存亡、臧否、逆顺皆可得到了解与把握。清人陆世仪说：“治天下，必自治一国始；治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比、十家为联始。”在这个意义上，以五家（或十家）民户为基本编组单位的邻、比（伍、什、保、甲）等，乃是王朝国家控制乡村的最基层的单位。“比邻而居”是邻比编排的原则，换言之，邻比是以民户的居住状态为根据编排的管理单位，在本质上是地缘性的组织单元。
里、闾之制，也起源于居住单位。《说文》释“闾”，谓：“闾，侣也，二十五家相群闾也。”则闾之本义，即指群侣而居，亦即整齐的聚落内部分划为若干规整的居住区。《说文》释“里”，谓：“居也，从田从土。”故里乃是指带有田地的居住区。里大抵有土垣围绕，内部分划也较为规整。故无论制度规定以二十五家、五十家，还是以百家、百一十家为里（闾），而在实际的编排中，里必然以村落为基础，或以一村为一里，或合数村为一里，或将一大村（包括城邑）编排为若干里。里编定之后，则当相对保持稳定，不必因户口增加而频繁地重新编排。质言之，百家之里是以村落为基础编排的。
乡在起源上就是一种地域单元，指包括若干村落的乡村区域。秦汉时期的乡是县级政权之下的行政区域，所统户口一般在千余户至数千户，规模较大；在乡部的中心聚落设有乡廷，以啬夫或有秩主管乡政。魏晋南北朝时期，乡的户口规模逐渐减小，至隋唐时定制为五百户，远较汉代的乡为小。唐代的乡政由所属五里的里正主持，诸乡里正到县衙当值，处理本乡事务，故诸乡不再有乡司驻地。因此，中唐以迄北宋前期，乡遂逐渐向以赋役征纳为核心的籍帐汇总单元和人文地理单元演变。在乡逐步退出乡村事务的具体运作之后，管、都保等相继成为县与里（耆、大保）之间的、统领数村的地域行政单元，其所领户数在250户至千余户不等。明代里甲制下，县直辖各里，没有严格意义上的“乡级”行政管理层级。到了清代，随着保甲制的全面推行，以千家为基本编制原则的“保”在乡集的基础上发展起来，成为以百家为原则、以村落为基础编排的“甲”（百家）或“里”之上的地域性行政管理单元，并为近代以乡镇为核心的乡村控制体系奠定了基础。
因此，虽然历代乡里制度历有变化，但其基本结构，却一直由乡、里、邻（无论其具体名称若何）三个层级构成，而乡、里、邻又分别对应县域范围内的地域分划单元、村落以及邻保三个地域与居住层级。地域分划、村落、邻保的地域与居住结构的相对稳定性，决定了乡里制度在结构上的稳定性。
（3）乡里制度是“皇权”（君主制专制主义国家权力）渗透乡村区域、直接间接控制乡村区域及其民众的制度性安排，是王朝国家推行其土地制度、赋役制度及教育文化制度的基础。没有相对健全有效的乡里制度，王朝国家就不能有效地控制乡村民户、征发赋役，亦难以建立并维护相对稳定的乡村社会秩序。因此，历代王朝均不遗余力地制定适应其统治需要的乡里制度，并努力将其推行到其统治下的各地去。乡里制度的全面建立和实行，说明“皇权”（王朝国家权力）程度不同地渗透到乡村区域，基本实现了对乡村区域与民众的控制。在这个意义上，中国历史上的“皇权”是“下县”的。古代乡里制度研究，就是要揭示王朝国家的权力是如何通过乡里制度，渗透到各地的乡村区域并实现对乡村区域与民众的控制的。
如所周知，中国乡村社会确实存在着诸种形式与功能各异的“乡村自治组织”（包括以“社”为代表的地缘性组织，以村落互助共存为基础的、不同意义上的“村落共同体”，以血缘和拟制血缘关系为纽带的宗族组织，以信仰、祭祀仪式为纽带的宗教或祭祀组织，以水利协作关系联合形成的水利组织等），从而形成了不同意义上的“乡村自治”传统。所谓“乡村自治”，乃是指乡村社会自身的各种力量，采用各种方式与手段，处理其所面对的生计、安全、交往与合作等问题，其目标在于最大程度地获取生存与发展的资源，建立并维护乡村自身的秩序（包括资源分配机制等）。因此，“乡村自治”在本质上乃是乡村的各种力量以不同方式实现对乡村社会的控制。无论是在汉唐时期，还是在宋元明清时期，真正在乡村社会中操持“乡村自治”的，大抵都是以各种形式出现的豪强势力（无论其力量主要表现为财力、武力，还是“文化权力”，或者兼而有之）。而乡村豪强要实现并掌握乡村自治，就必须以不同方式控制乡村农户与田地。王朝国家要通过乡里制度控制乡村，也就是要控制乡村民户与土地资源。因此，王朝国家的乡里控制与乡村豪强主导的“乡村自治”之间的矛盾，就表现为对民户与田地的争夺。《通典·食货·乡党》引北齐时宋孝王所撰《关东风俗传》曰：
昔六国之亡，豪族处处而有，秦氏失驭，竞起为乱。及汉高徙诸大姓齐田、楚景之辈以实关中，盖所以强本弱末之计也。文宣之代，政令严猛，羊、毕诸豪，颇被徙逐。至若瀛、冀诸刘，清河张、宋，并州王氏，濮阳侯族，诸如此辈，一宗近将万室，烟火连接，比屋而居。献武初在冀郡，大族蝟起应之。侯景之反，河南侯氏几为大患，有同刘元海、石勒之众也。凡种类不同，心意亦异，若遇间隙，先为乱阶。
这些“一宗近将万室，烟火连接，比屋而居”的大族，若瀛、冀诸刘，清河张、宋，并州王氏，濮阳侯族之辈，确然是“乡村自治”的主导力量。他们广占良田，荫附户口。“强弱相凌，恃势侵夺，富有连畛亘陌，贫无立锥之地”，b却极大地削弱了王朝国家对于乡村户口、土地资源的控制。更为重要的是，他们站在自身利益的立场上，对于王朝国家并非“彻底忠诚”，甚至“心意亦异，若遇间隙，先为乱阶”，对于王朝国家的统治秩序而言，乃是潜在的威胁。因此，王朝国家自上而下建立起来的乡里制度，在相当大的程度上，就是要控制这些乡村豪强势力，削弱或消解其主导“乡村自治”的能力，并最终将“乡村自治”传统，纳入王朝国家的乡村控制体系中。在这个意义上，王朝国家主导的乡里制度，乃是乡村社会力量主导的“乡村自治”传统的对立面。
因此，所谓的“乡村自治”，实际上主要存在于王朝国家的乡里控制制度所不能及的领域。萧公权先生说：“尽管皇帝们想要把控制延伸到帝国的每一个角落，但乡村地区却这样存在着局部的行政真空。这个真空是行政体系不完整的结果，却给人一种乡村‘自主’的错觉。”很清楚，中国历史上的“乡村自治”，就是在这种王朝国家行政管理的“局部真空”里存在的，而这种“局部真空”，就是王朝国家权力所不及的领域—既包括王朝国家权力所不能及的地域，也包括其所不能及的经济与社会领域。从王朝国家统治的理念与目标来说，此种行政管理的“局部真空”自然越小越好。换言之，王朝国家在统治理念与目标上，对“乡村自治”是压制的。因此，虽然中国历史上存在着诸种形式的“乡村自治”，但“乡村自治”却并非王朝国家的一种统治政策，至多表现为某种“统治策略”。
当然，历代王朝的乡里制度，无论在其基本原则的确定过程中，还是在其具体的实行过程中，都不得不充分地考虑“乡村自治”的传统，并尽可能地依靠或利用乡村社会的诸种力量，特别是不同形式的乡村豪强。萧公权先生曾经谈道：
由于意识到要把普通的行政组织延伸到知县及其属员以下是不切实际的，清朝统治者跟前朝一样，从地方居民中找人来帮助控制乡村。因此，保甲（治安）和里甲（税收）组织的头人和乡村谷仓的管理者，就从这些机制将要运作的村落或邻里的居民中挑选出来。黄河以南各省尤为盛行的宗族（以血缘关系而结合的团体），有时也被用来作为监督居民、倡导教条的辅助工具。
萧先生没有明言，被选作官府在乡村代理人的各种各样的头人，以及南方各省的宗族，都与乡村的“自治”组织与“自治”传统有着程度不同的关系。正如杜赞奇（PrasenjitDuara）所揭示的那样，在华北，官府的乡村代理人往往就是“青苗会”之类自治组织的领导者；而南方许多地区的宗族，本身就是一种“乡村自治组织”。王朝国家借用这些乡村自治组织以控制乡村的益处是显而易见的。
“一方面，由于当地居民对自己家乡的环境与人口情况，比起政府官员要熟悉得多，因此，他们有更好的条件去处理、对付当地可能发生的问题，或者至少能向官府提供官府所想了解的讯息。另一方面，利用当地居民的帮助来控制—赋予其中某些人向官府汇报不法行为和不法分子的职责—村民们即使不直接处在官员的眼皮底下，也可能受到威慑而不敢犯法。”
可是，在很多情况下，官府所委任的乡村代理人，与其说是作为官府控制乡村的工具在发挥作用，毋宁说官府被他们借用来在乡村谋取自己的私利。显然，无论官府所依赖的是士大夫，还是乡村里的土豪，其利益要求与官府并不完全一致。他们更关心个人和家庭的利益，而不是帮助国家控制乡村区域与乡村民众。萧公权先生说：
帝国统治者正是从这个菁英群体中，挑选帮助他们统治的臣仆。不过，他们在家乡的领导地位以及在统治体系中服务，并没有使绅士成为统治阶级中的一部分，也没有使他们的利益与统治者变得一致。无论在事实上或是理论上，士大夫仍然是天子的臣民，与普通百姓一样，都是帝国控制的对象。
因此，乡里制度的控制对象，并不仅仅是普通的编户齐民，也包括各种形式的乡村豪强或“地方精英”。实际上，历代王朝乡里制度的实行及其有效性的大小，在很大程度上就取决于对这些乡村豪强或“地方精英”的控制程度—无论控制的方式是强力的压制，还是笼络、利用或其他方式。
正是在这个意义上，我们将“乡村自治制度”与“乡里控制制度”（乡里制度）分离开来，强调前者是在诸种形式的乡村豪强力量的主导下，建立并维护乡村社会的秩序，其目标在于最大可能地占有乡村经济与社会资源；而后者则是王朝国家权力自上而下地控制乡村社会，建立并维护国家统治的秩序。立足于乡村自身需求及其文化传统的“乡村自治”，与根源于王朝国家权力的“乡里控制”，实际上是中国古代乡村社会建构的两个方向；而两者的对立、结合或统一及其变化，则贯穿了乡村社会形成、发展与演变的历史过程。
