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用制度措施为考古前置工作保驾护航

2024-04-02 09:33南京考古17637

  近年来,南京市深入学习贯彻习近平总书记关于文物保护和考古工作的重要论述,认真落实中办、国办《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,坚持在保护中发展,在发展中保护。在城市建设中,率先施行“先考古、后用地”模式,统筹处理好地下文物保护与古都型城市建设发展的关系,用制度措施为考古前置工作保驾护航,取得了丰硕成果。


  南京考古前置工作的基本情况


  南京是国务院公布的第一批历史文化名城。六朝古都、十朝都会,给这座古城留下了璀璨的历史文化遗产,由于历史原因这些历史遗产又大多被埋藏于地下。南京市委、市政府高度重视地下文物保护工作,在城市发展中,始终秉持保护好、传承好历史文化遗产是对历史负责、对人民负责的理念。南京是全国较早制定并公布实施地下文物保护专项地方性法规的城市,在“先考古、后用地”的制度保障下,南京的基建考古取得了显著成效,有力保障了城市基本建设。同时考古部门开展了一批具有较高学术价值的重点考古项目,取得了一批重要考古成果。



  近十年来,在江苏省考古学会举办的考古发掘、研究、展示等项目内容评选中,南京共获得27项奖项。与此同时,南京市通过考古前置发现了明故宫皇城遗址(西南片区)、黄泥塘大报恩寺遗址、西街遗址、官窑山明代窑场遗址、西营村南唐窑业遗存与南朝寺院建筑基址、南宋建康府贡院建筑基址等一批有较高考古价值的大遗址。2023年,南京市考古前置工作入选江苏省文物事业高质量发展十大案例。


  完善制度,保障“考古前置”


  工欲善其事,必先利其器。2016年以来,南京市围绕协调发展这一主题,坚持“文物为先、规划协调”导向,进一步统一思想、提高认识,创新思路、深化改革,用制度保障考古前置工作的推进落实,在实际工作中逐步形成了立法先行制度、部门联动制度、项目联审制度、质量保障制度、专家验收制度、分类保护制度等特色制度保障体系。这一系列制度安排既解决了长期以来文物保护与城市建设的矛盾,形成了二者协调发展的良好局面,又深入推动了考古前置工作的深入落实。


  立法先行制度


  1999年南京市人大常委会出台《南京市地下文物保护管理规定》,明确“先考古后建设”:在南京市划定的15个地下文物重点保护区范围内,以及占地面积在5万平方米以上的建设项目,建设前应当进行考古调查勘探。


  2016年10月10日,南京市政府出台《南京市地下文物考古工作办法》,明确提出“先考古后出让”:15处地下文物重点保护区内或占地5万平方米以上的用地项目,出让前应当完成地下文物考古勘探。


  2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保护条例》规定:建设项目用地,以出让方式供应的,应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探;以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的,建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后,依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。


  2019年7月30日制定下发《关于印发关于进一步推进在土地收储入库前开展文物勘探工作的实施意见的通知》,将考古前置明确提前到土地收储入库前。


  南京对于此项工作进行了二十多年的法规、制度体系建设,实现了考古前置法定化、操作文件配套化、考古收费规范化,为全市推进“考古先行”全覆盖奠定了坚实基础。



  部门联动制度


  为做好基建考古工作,南京市创新工作机制、压实保护责任,形成了各部门大力协作的工作合力。市政府建立了土地出让、土储计划等联席会议制度加强考古前置监管,保证建设用地成为真正意义上的“净地”。市文物部门履行地下文物保护和监督管理职责。市规划部门负责及时向文物部门提供年度土地出让计划,并督促土储单位在土地出让前依法申请考古调查、勘探,把完成考古作为建设项目规划审批的前置条件。各区政府、市各有关单位、各开发园区负责本辖区地下文物保护工作的组织领导,全面落实土地储备和项目建设前的考古前置工作。


  项目联审制度


  近几年,南京城市建设有力推进得益于考古前置政策措施的落地。在推进过程中,积极探索行之有效的工作机制,加强考古前置的把关监管尤为重要。为积极简化基建考古审批流程,文物与城建部门建立了建设项目审批部门联办机制,减少审批环节,缩短审批时间,实现审批服务便民化。这一系列机制创新成为“考古先行”措施畅行落实的坚强保障。


  质量管控制度


  为强化基建考古全过程监管及考核,相继制定《南京市考古发掘管理规定》《南京市考古勘探单位管理暂行办法》《考古勘探项目外包管理细则》《考古发掘项目外包管理细则》《南京市考古勘探民营公司库管理办法》《普通用工劳务公司管理办法》《考古技工管理制度》《考古项目普通用工预决算管理办法》等系列管理制度,加强考古勘探发掘项目的事前、事中、事后监管,确保考古工作质量及文物安全。



  专家验收制度


  为加强南京基本建设工程考古工作管理,保护历史文化遗产,在江苏省相关文件精神的指导下,南京市从2020年以后实施基本建设考古项目验收工作专家评议制度,验收专家组原则上由不少于3名省级文物保护专家库(含国家文物局和其他省级文物保护专家库)相关领域的专家组成。专家验收制度保证了基本建设考古项目的质量,为科学认知文化遗产价值,及时保护文化遗产,扩大考古前置工作的影响力打下了坚实的基础。


  分类保护制度


  对所有需要保护的重要文物遗存,市文物部门严格落实应保尽保的原则,组织文保专家充分评估,积极协调规划、建设部门,按照“规划避让、规划融合、迁移保护”三种模式分类实施保护,共计保护展示重要文化遗存约40处。实现了文物遗存的妥善保护,保证了重大建设项目顺利推进,取得了较好的效果。


  保护好文物,就是保存了城市的历史和文脉。新形势下,南京将不断深化“先考古、后用地”运行机制的改革之道和服务之道,用制度措施保障考古前置工作的落地实施,积极探索城市建设与基建考古协调发展之路,守护南京璀璨文脉,推动文物事业高质量发展,为深入开展南京地域文明探源工程,建设中华民族现代文明作出南京考古新贡献。


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